平罗检察理论调研

第22期

平罗县人民检察院编                 2022年7月19日

检察业务数据监管困境及实践探索

朱红刚

    检察机关案件管理工作在着力加强程序监管、实体监管和数据监管“三大监管的推进过程中,通过不断完善流程监控体系，在严格程序监管，保障办案程序依法规范上取得了一定的成效。同时，随着案件质量评查的深入开展、案件质量主要评价指标的适用以及检察官业绩考评指标中对于案件质量考评指标的科学设置，案件质量得到进一步提升，保障办案质效取得了长足的发展，但在数据监管上还相对薄弱。因此，案件管理部门数据监管需探索建立高效的协同合作一体化监管机制，形成从点到面、从个案到条线、从阶段性到总体性的监管体系,进而提升检察业务数据精准度、推动案件质量主要评价指标的正确适用。

 一、检察业务数据质量基本情况

（一）检察业务数据

    最高人民检察院印发的《检察业务数据管理办法》规定,检察业务数据包括检察业务统计数据以及可产生该数据的相关案件信息。检察业务统计数据源于2017年l月上线的业务决策管理信息子系统和业务信息监管子系统（以下简称统计子系统），该统计子系统将传统的统计报表AJ2013由统计人员手动填录数据模式转变为系统自动采集案件承办人在办案过程中填录案卡信息方式生成数据,各类检察业务数据来源于办案人员手动填录、且每天由统计人员人工进行审核。统计子系统下的数据处于动态、可变的状态。

    检察业务数据随着系统的不断升级,在数量、结构以及类型上都发生了前所未有的变化,数量大,半结构化的数据比例越来越大,数据类型更是多样化,涉及侦监、公诉、执检、民行、控告、申诉、人民监督员、检委会、未检、专项工作、司法读职侵权、检察建议、检察技术业务等13类。统计报表由AJ2013时的66张增加到现在的345张，数据项由AJ2013时的4310个增加到1万个左右，统计指标由AJ2013时的9万多个指标增加至现在的700多万个。

（二）检察业务数据质量基本情况

    检察业务数据既是严格依法办案的体现，也是对一个地区、一个单位司法办案工作整体态势的反映。2019年10月，最高人民检察院首次按季度对检察业务统计数据进行公开发布,并形成固定的工作机制。2020年l月最高人民检察院印发了《关于印发检察机关案件质量主要评价指标的通知》，明确了51组87项主要评价指标，要求各地强化指标运用,实现对检察办案活动的综合评价和宏观管理,不断提高工作决策和业务指导的针对性、科学性、有效性，促进提升整体办案质效。因此，检察业务数据质量至关重要，直接关系到检察机关对办案规模、办案质量、办案效率的准确评价以及检察工作发展和司法改革的科学决策。从最高人民检察院的检察业务数据专项督查及相关数据质量通报情况来看,各地都不同程度地存在着由于错填、漏填、迟填等导致的业务数据不准确等问题，检察业务数据不准确,案件质量主要评价指标就会失真，分析研判就成为“空中楼阁”,其科学性、针对性无法得到保证,进而服务领导决策和业务工作指导的实效就无法保障。

    二、开展业务数据监管工作存在的主要问题

（一）监管意识不到位

    l.职能定位认识有偏差。实践中，案件管理人员还未能正确认识到数据监管的定位性质，比如，对业务数据进行常态化反馈通报可以起到规范的作用,但目前缺乏完善的通报机制，通报重点内容不突出、频次不够多、力度不够大。

    2.审查把关意识不强。在送案审核、日常流程监控过程中，习惯于对业务部门移送的案件材料、填录的案卡等“照搬全收”。对案件案卡填录、线上节点等是否规范、准确等审查意识不强.

    3.主动监管意识不强。案件管理人员囿于数据监管能力、水平限制，业务部门或多或少也存在不理解的情况,导致监督乏力、空泛，不愿、不敢、不善监管。数据监管针对性不强、重点不突出、方式不灵活等因素也导致数据监管缺位，质效不高。

（二）监管模式未实现转型

    1.协同监管机制未形成。目前在推进检察业务数据监管过程中，案件管理部门是主要负责部门、牵头部门，处于主导地位。但在实践中,受种种因素的影响,存在案件管理部门一头热的现象,业务部门的主动性有待进一步调动。

    2.监管内容重点不突出。监管内容上存在重程序、轻案卡填录、监管内容不全面、重点不突出的情况。监管内容多以办案程序为主，重视权益保障、法律文书制作、涉案财物管理、落实司法责任制等，对案卡填录、统计数据生成等有所忽略。数据监管重个案轻类案数据，从流程监控情况看,开展个案监控、重点案件监控较多,类案监督开展少。每类案件诉讼周期内不同阶段需要监管数据的重点不同，还未有效分类有针对性的开展监管。

 3.监管覆盖面不全。从目前数据监管情况看,多数院的日常数据监控、专项数据检查等重点在刑事案件上，民事检察、行政检察、公益诉讼、控告申诉、刑事执行等案件类型有所忽略,监管未深人覆盖“四大检察”“十大业务”。对上述案件疏于监管，导致不论统计数据准确度还是办案质量都存在—定问题。

 4.监管方式单一。数据监管目前多依赖于日常案件信息变更待审核、基础表审核等常规系统手段,通过上述仅能发现系统自动排查出的逻辑性错误问题，不能有效捕捉监督力度不够，错填、漏填等情况。

 5.监管频次较低。业务数据随着案件进程案卡填录而同步生成，目前各院开展专项数据核查的频次较低。另错填、漏填案卡在专项查发现时，统计数据已生产并锁定,具有—定的滞后性，不能真实客观反映案件办理情况。

 6.监管能力有限。一是办案人员对法律数据流程了解、掌握不够,现实情况是降低了管理的效果。二是案件数据监管主体应具备法学、检察业务、统计学、管理学以及其他社会知识等，且与上下机关、业务部门能有效进行沟通,而目前案件管理队伍复合型人才稀缺，也是制约数据监管发展的一项重要因素。

（三）监管标准和界限把握不准

    1.监管标准把握不准。近几年新增案卡数量较多,案卡填录标准未更新,有时案件管理人员与办案人员、办案人员之间对相关填录标准理解认识不一致，导致有些案卡填录不统一，因标准不尽明确进而不敢提出纠正意见,发现和纠正问题少。

 2.监管界限把握不准。—是不能正确处理案件管理和案件办理的关系，司法责任制赋予检察官自主决定权，案件管理部门在进行监控

时是否能问及案件有关事实认定、涉案财物处理、是否能对某些程序、问题介入进行监控,尚未实现到位不越位。二是不能正确处理案件集中管理和条线管理的关系。条线管理有其自身优势,比如通过备案等更能及时发现问题，但二者优势互补、齐抓共管的管理格局尚未形成。

    三、检察业务数据监管的实践探索

（一）围绕一个中心

    紧紧围绕以提高检察业务数据质量为中心，切实加强数据监管，将数据质量意识贯穿到数据产生的每个业务条线、每个办案环节，规范、准确、及时完成案件案卡填录,科学有效进行统计数据审核,切实做到守数有责、守数担责、守数尽责。

（二）压实两个责任

    1.以强化“规范填录”为出发点，压实办案人员填录责任。牢固树立“谁办案谁填录，谁填录谁负责”的数据填录观念,将数据填录作为办案质量的重要内容来抓,守住统计数据“红线”“底线”。切实提高办案人员的案卡填录和责任意识,把“要我规范”转变为“我要规范”,着力从源头上提高检察业务统计数据质量,夯实源头数据的真实性和准确性。

 2.以强化“有效审核”为着力点,压实案管人员的责任。利用系统功能辅人工,加大在线即时审核力度,对办案人员填录数据进行全流程监控,切实从端口减少数据错误的产生。建立每月与业务部门核对工作机制,针对刑事、民事、行政检察监督和公益诉讼检察相关的案件质量主要评价指标数据以及认罪认罚、案件比等重要检察业务数据统计不精准的问题,可探索建立案件管理部门与业务部门双向核对机制。每月在统计报表锁定前三日,利用这l-3日的调整期,由案管统计人员与业务部门开展双向数据核对,核对检察业务应用系统采集到的数据与业务部门自行统计的数据,发现数据统计、采集中的差异,找到造成数据差异的原因,并及时修正问题,确保统计数据准确。同时对当月发现的异常数据,即时核实发现问题当场处理,同时做好核查记录,加强后续督查,确保监管见实效。

（三）突出三个关键

 l.构建数据责任体系,求质量。着眼全覆盖、重点明、责任清,建立协同一体化监管体系。一是规范三级责任,分层分级监管,即省级院管总,突出需求,防止数据“上失灵”;市级院主监,突出承上启下、组织推动数据监管,防止“中梗阻”;基层院主抓,突出基层基础,落地落实个案数据,防止“下失控”。二是强化“关键少数”责任。检察长应履行检察业务第一责任,分管领导承担数据监管“第一责任”。三是推行监管清单管理。分层分级制定各类业务数据的监管清单,用具体化的工作清单把监管责任转化为“硬任务”,实行“挂账销号”,确保数据监管责任落实、落地。

 2.强化数据监管过程管理,保质量。持之以恒推动数据监管责任落实,抓在日常、融人经常、严在平常。一是加强谋划部署。将数据质量、数据监管纳人年度工作要点、列入工作任务。二是加强日常监管、督导检查。在做好平时全流程监控、数据审核的基础上,定期、适时开展重点数据、类案等专项核查工作。

 3.抓实业绩考评,提质量。一是数据填录、数据监管与业绩考评相结合。坚持以数据质量检验填录及审核,在通用类考评指标中继续加强对业务应用系统案卡填录的考核力度，制定案件管理业务数据监管的专项考评指标。二是定性分析与定量工作测评相结合。坚持“可量化的量化、不可量化的细化、不可细化的流程化”原则,设置日常监管、专项监管、特色监管三大类指标进行量化考核。同时在评先选优时充分听取相关业务部门及上级主管部门等意见进行综合评定。三是激励与约束相结合。考评结果要全面公开,单位进行通报。对于考评排名靠前的,要给予表彰激励,并作为干部提拔等的重要依据;考评较差的,实行绩效扣减、诫勉谈话、问责调整。

   （四）抓好四个结合

 1.日常监管与专项核查相结合。案管部门要紧盯案卡填录,利用送案审核、日常网上巡查及流程监控等常态化数据质量检查、督查,加强对案卡填录的日常监管，对错填、漏填情况及时进行提示并督促纠正，同时针对性开展专项监管。一是紧盯司法办案的重点数据和关键环节,将案件质量主要评价指标中的关键指标、易出错指标列出，确定监管内容,分类明确监管方向和方式。二是对流程监控、案件质量评查过程中发现的数据质量问题进行梳理，根据业务类型大概率出现的数据质量问题开展专项核查。三是及时根据工作实际情况变化、重点推进工作等开展专项数据检查。实行核查结果通报制度，对业务部门通报数据与统计报表不一致的事项,进行责任倒查，见人见事、见案通报问题。

    2.案件管理监管和条线治理相结合。数据监管主体不局限于案件管理工作人员，在与各业务部门充分协调的基础上,共同构建数据监管共同体。业务部门具有条线优势，通过备案等更能在第一时间掌握上下级院案件办理具体情况,要充分尊重业务部门参与数据监管人员的主体地位。案件管理部门定期召开协调联席会，通报条线业务数据情况、监管情况和改进措施、数据抽查情况，并确定下一阶段的数据监管重点，既促进各项检察业务信息交流共享，又有利于及时发现并集中解决数据质量问题。

 3.队伍建设与业务发展相结合。提高检察人员数据填录与监管的技能水平。要加强案管统计人员综合业务能力,一是通过人才输人来解决此问题;二是加大培训力度，在举办常规数据监管专项培训班外，组织以干代训,短时间快速增长技能。办案人员也应对新增案卡加强学习，同时加强对检察官助理及书记员的二次传导学习。要通过适时、准确地评价填录、监管工作，发挥奖惩制度的引导激励功能，促进检察业务与队伍建设双促进。

 4数据监管和研判分析相结合。要在做好数据监管、确保数据质量的基础上,开展深人分析研判,让数字活起来。案管统计人员要增强信息敏锐触觉,充分认识新形势下加强检察业务数据统计分析工作的重要性,加强与上级院沟通联系，及时了解上级院的信息需求，围绕检察工作的重点、难点、热点问题，撰写有较高决策参考价值的分析报告,引导业务部门对执法办案中的苗头性、倾向性问题进行预警研究，真正做到用数据说话，用数据管理、用数据决策、用数据创新。